Андрей Макарцев, и. о. проректора по научной работе и общественным связям НГУЭУ, декан факультета государственного сектора:

Пример Казахстана

— Анализ предложений президента по изменениям Конституции РФ показывает, что начинается постепенная подготовка к следующим выборам главы государства. Хочется провести сравнение с прошедшими в 2019 году выборами президента Казахстана и подготовкой к ним. Отставку главы Казахстана нельзя было считать в полной мере неожиданной, так как проводимые поэтапные конституционные реформы преследовали цель постепенной подготовки смены главы государства. 15 декабря 2016 года на торжественном собрании, посвященном 25-летию независимости Казахстана, президент Нурсултан Назарбаев заявил о необходимости проведения конституционной реформы с целью перераспределения полномочий между ветвями власти. 26 января 2017 года были обнародованы проекты поправок к Конституции Казахстана для всенародного обсуждения.

Некоторые направления конституционной реформы в Казахстане были определены еще в 2007 году, когда расширились полномочия парламента. Орган был наделен правом согласования и окончательного утверждения кандидатуры премьер-министра, а также возросла роль политических партий в формировании парламента, расширился объем полномочий местных представительных органов. Объем полномочий главы государства при этом был сокращен. В компетенции президента остались основные вопросы обороноспособности, внешней политики, государственного управления, защиты Конституции и обеспечения эффективной работы между ветвями власти. Реализация конституционной реформы привела к тому, что правительство, принимая необходимые решения в рамках определенной главой государства политики, несет всю полноту ответственности за состояние дел в социально-экономической сфере.

В настоящее время Назарбаев, утратив статус главы государства, оставил в своих руках довольно широкие полномочия по координации деятельности органов государственной власти. Как лидер правящей партии «Нур Отан» он обладает возможностью контролировать парламент. Интересно и то, что в соответствии с  законодательством Республики Казахстан первому президенту Республики, в силу его исторической миссии, пожизненно принадлежит право возглавлять Ассамблею народа Казахстана, возглавлять Совет Безопасности Республики Казахстан и входить в состав Конституционного совета Республики. Нужно отметить, что председатель Совета Безопасности фактически имеет почти все полномочия по управлению страной, включая взаимодействие с парламентом и судебными органами. При этом новый президент является лишь рядовым членом Совета Безопасности Республики Казахстан.

Очевидно, что Назарбаев начал готовиться к выборам своего приемника в 2016-м, а корректировка российской системы управления, закрепленной в Конституции РФ, в преддверии выборов главы государства (не важно — очередных или досрочных) началась в 2020 году. Предложения президента РФ, по моему мнению, направлены на установление баланса конституционных положений внутри основного закона. В частности, в ст. 111 Конституции РФ закрепляется, что в назначении председателя правительства Российской Федерации принимают участие глава государства и парламент. Это является одним из признаков смешанной республики. Но при этом, как показывает практика, именно президент Российской Федерации оказывает существенное влияние на процесс формирования правительства России. На расширение принципа парламентаризма было направлено предложение главы государства закрепить за нижней палатой право утверждения кандидата на пост председателя правительства РФ. Позитивно воспринимается предложение о необходимости убрать слово «подряд» в отношении конституционной формулы о сроках главы президента РФ. Это гарантирует периодическую ротацию главы государства минимум раз в 12 лет, что делает его обязанным вести постоянный диалог с политической элитой, реагировать на ее вызовы.

При этом нельзя сказать, что реализация предложенных изменений направлена на ограничение полномочий будущего главы государства. Глава государства остается верховным главнокомандующим, которому подчиняются силовые ведомства. Ему подчиняются правоохранительные органы. За ним сохраняется право определять задачи и приоритеты деятельности правительства, как и право отстранять от должности председателя правительства страны, его замов и федеральных министров в случае ненадлежащего исполнения обязанностей или в связи с утратой доверия. У президента появляется полномочие постановки перед Советом Федерации вопроса об отстранении судей высших судов.

По моему мнению, целью предстоящей реформы является создание институциональных предпосылок для функционирования обновленной после следующих выборов главы государства системы государственной власти. Система сдержек и противовесов, созданная в рамках конституционной реформы, гарантирует возможность взаимного реального влияния высших органов государственной власти в рамках государственного строительства.

Камень преткновения

— К каким последствиям может привести ограничение приоритета международного права в Конституции РФ?

— Речи о резком ограничении международного права в послании не велось. Просто произойдет конституционное оформление той правотворческой политики, которая проводилась нашим государством с 2014 года. Важное значение в этом контексте имело решение Европейского суда по правам человека по жалобе российских граждан Сергея Анчугова и Владимира Гладкова. Они обратились в Европейский суд по правам человека с жалобой на то, что в силу запрета на участие в выборах лицам, содержащимся в местах лишения свободы по приговору суда, закрепленного ч. 3 ст. 32 Конституции Российской Федерации, не смогли принять участие в парламентских и президентских выборах. Предпринималась попытка оспорить этот запрет в Конституционном Суде Российской Федерации. Однако в рассмотрении жалобы было отказано, поскольку разрешение поставленного в ней вопроса Конституционному Суду РФ было неподведомственно. Поданные С. Анчуговым и В. Гладковым в суды общей юрисдикции жалобы на действия (бездействия) избирательных комиссий, как отмечается в решении Европейского Суда по правам человека, либо возвращались по формальным причинам, либо не удовлетворялись.

Европейский суд по правам человека согласился, что государство имеет широкое усмотрение в ограничении избирательного права, но оно должно быть соразмерным. Лишение права на голосование при заключении на любой срок таковым не является. В своем решении по делу № № 11157/04 и 15162/05 «Анчугов и Гладков против России» (Anchugov and Gladkov vs. Russia) Суд отметил, что участие в выборах в современном обществе является не привилегией, а презюмируемым правом. Европейский суд по правам человека посчитал, что запрет, предусмотренный ст. 32 Конституции РФ, нарушает ст. 3 протокола № 1 Конвенции о защите прав человека и основных свобод.

С одной стороны, можно согласиться с положениями, обосновывающими решение Европейского суда по правам человека: фактически лишение избирательных прав лиц, находящихся в местах лишения свободы по приговору суда за совершение преступлений любой тяжести, является санкцией, непредусмотренной Уголовным кодексом Российской Федерации. С другой стороны, этой положение закреплено в Конституции РФ, согласно которой приоритет международного права устанавливается по отношению к закону. А Конституция РФ формально законом не является, это нормативно-правовой акт высшей силы. В соответствии со ст. 104.4 Федерального конституционного закона «О Конституционном Суда РФ», высший орган конституционного контроля может принять решение о невозможности исполнения в целом или в части в соответствии с Конституцией решения межгосударственного органа по защите прав и свобод человека, принятого на основании положений международного договора РФ в их истолковании межгосударственным органом по защите прав и свобод человека, в связи с которым был подан запрос в Конституционный Суд РФ. А это фактически и является ограничением приоритета международного права. Верховенство Конституции РФ является одним из признаков суверенитета нашего государства и должно обеспечиваться всеми возможными механизмами.

— Какое влияние изменения в Конституции РФ окажут на полномочия регионов, бизнес?

— Поправки к Конституции РФ направлены на построение системы принятия решений, удовлетворяющих все субъекты управления. В связи с этим появляется необходимость увеличения полномочий субъектов РФ в различных сферах государственной жизни. И это нашло отражение в предложениях главы государства. В частности, увеличиваются полномочия Совета Федерации, который является палатой представительства субъектов РФ. После консультаций с ним будут назначаться руководители силовых ведомств, прокурор субъекта Федерации. У Совета Федерации появится право снимать с должности судей высших судов.

Изменение системы управления субъектов Федерации  будет связано и с закреплением принципов единой публичной власти. Фактически это является включением органов местного самоуправления в единую систему государственного управления. Вполне возможно, что это приведет к укреплению муниципальных образований, появлению у них новых полномочий.

Конституционное закрепление статуса Совета Безопасности, в который входят руководители субъектов РФ включает последних в систему федерального управления, дает возможность лучше лоббировать интересы своего региона на  высшем уровне. Руководители регионов, представители федеральной власти будут являться представителями одного коллегиального органа, обладающего существенными полномочиями.

Увеличение прав регионов повысит уровень социально-экономический жизни, инвестиционную привлекательность, что позитивно может повлиять на развитие малого бизнеса.

Референдум возможен, но не обязателен

— Нужен ли референдум для принятия этих изменений?

— Формально — нет. Только в главы 1, 2 и 9 изменения вносятся двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания или выносится на всенародное голосование. В этом случае идет речь о принятии новой Конституции.

Но в связи с тем, что президент РФ отметил, что «предложенные новации касаются существенных изменений политической системы, деятельности исполнительной, законодательной, судебной власти, считаю необходимым провести голосование граждан страны по всему пакету предложенных поправок в Конституцию РФ. И только по его результатам принимать окончательное решение», проведение референдума возможно.

В сентябре 2021 года предстоят выборы депутатов Государственной Думы РФ. В соответствии со ст. 7 Федерального конституционного закона «О референдуме РФ» референдум не проводится в последний год полномочий президента РФ, Государственной Думы Федерального Собрания РФ, а также в период избирательной кампании, проводимой одновременно на всей территории страны на основании решения уполномоченного федерального органа. Это означает, что референдум необходимо проводить до августа 2021 года.

Но возможна и иная ситуация. Будет проводиться не референдум, а всенародное голосование. Действующая Конституция РФ принималась в 1993 году не на референдуме, а на всенародном голосовании.